требления сельскохозяйственной продукции на внутреннем рынке. Например, программа продовольственных талонов предназначена для того, чтобы поддержать спрос на продукты питания со стороны семей с низкими доходами. Подобным же образом программа «Продовольствие во имя мира», предусмотренная Общественным законом 480, позволила наименее развитым странам покупать излишки американской сельскохозяйственной продукции за национальные валюты, а не за доллары. Около 200 млн дол. ежегодно тратится на рекламу и продвижение на мировой рынок американской сельскохозяйственной продукции. Более того, при заключении международных торговых сделок американские участники переговоров упорно стремились убедить зарубежные страны снизить протекционистские тарифы и снять другие ограничения для импорта сельскохозяйственной продукции.

Хотя усилия правительства, направленные на ограничение предложения и повышение спроса, без сомнения, способствовали уменьшению объема излишков сельскохозяйственной продукции, они не сумели полностью ликвидировать эти излишки.

КРИТИКА СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ

После более чем полувекового опыта проведения государственной политики, направленной на стабилизацию и увеличение доходов фермеров, существуют доказательства, позволяющие предположить, что сельскохозяйственная политика работает недостаточно хорошо. Экономисты и политические лидеры все больше ощущают, что требуется заново пересмотреть цели и методы сельскохозяйственной политики. Ниже приведены наиболее важные критические замечания.

Симптомы и причины

Американские программы помощи фермерам не позволили устранить причины фермерской проблемы. Государственная политика в отношении сельского хозяйства направлена на ликвидацию симптомов, а не причин «заболевания». Основной причиной фермерской проблемы было неправильное распределение ресурсов между сельским хозяйством и остальными отраслями экономики. Исторически проблема заключается в слишком большом числе фермеров. Результатом или признаком этого нерационального использования ресурсов являются низкие фермерские доходы. Государственная политика в области сельского хозяйства была ориентирована главным образом на поддержку фермерских цен и доходов, а не на смягчение проблемы распределения ре-

сурсов, которая является основной причиной снижения этих доходов.

Некоторые критики утверждают, что поддерживаемые цены и доходы поощряли людей оставаться в сельском хозяйстве, тогда как в противном случае они переходили бы в какую-нибудь несельскохозяйственную отрасль. Это значит, что ориентация фермерской программы на цены и доходы сдерживала перераспределение ресурсов, которое столь необходимо для решения фермерской проблемы в долгосрочной перспективе.

Неправильное распределение субсидий

Программы поддержки цен и доходов приносили больше всего пользы тем фермерам, которые меньше всего нуждались в государственной помощи. Из предположения, что целью американской фермерской программы является повышение низких фермерских доходов, логически следует, что любая программа государственной помощи должна быть ориентирована на фермеров с самыми низкими доходами. Но бедный фермер с небольшим объемом продукции не производит и не продает на рынке достаточно продукции, чтобы получить значительную помощь от ценовой поддержки. Только крупная корпоративная ферма может извлечь из этого выгоды благодаря большому объему производства.

В 1992 г, например, 7% всех ферм с годовым объемом продаж 250 тыс. дол. и выше получили более 32% всех прямых правительственных субсидий, а 54% беднейших фермеров, доход которых от ведения фермерского хозяйства составил в 1992 г менее 20 тыс. дол., получили только 4% всех прямых выплат по субсидиям. Если государственная политика должна быть направлена на увеличение фермерских доходов, то, безусловно, существуют веские доводы в пользу распределения этих выгод в обратной, а не прямой зависимости от чьего-либо положения в группе, сформированной по уровню доходов. Программа поддержки доходов должна быть адресована людям, а не привязана к продукции. Многие экономисты утверждают, что по соображениям справедливости прямое субсидирование бедных фермеров предпочтительнее, чем косвенные субсидии в виде ценовой поддержки, которые идут в основном крупным и процветающим фермерам.

Аналогично следует подходить и к ценам на землю. Выгоды от соотношения цен и доходов, которые обеспечиваются различными фермерскими программами, в конечном счете капитализируются в более высоких ценах сельскохозяйственных угодий. Делая зерновые более дорогостоящими, политика ценовой поддержки привела к удорожанию и самой земли. Иногда это может оказаться полезным для фермеров, но часто это не так. Фермеры арендуют около 40% своих сельскохозяйственных угодий

большей частью у сравнительно состоятельных землевладельцев. Таким образом, ценовая поддержка превращается в субсидию людям, которые фактически не занимаются земледелием.

Противоречия политики

В силу сложности сельскохозяйственной политики и многочисленности ее целей в ней неизбежно заложен ряд конфликтов и противоречий. Мы рассмотрим только некоторые. Субсидии на научные исследования нацелены на повышение производительности фермерских хозяйств и увеличение предложения сельскохозяйственной продукции, в то время как программы резервирования посевных площадей и вывода земель из оборота имеют целью возместить фермерам вывод земли из производства для того, чтобы сократить предложение. Ценовая поддержка зерновых означает возрастание затрат на корма для скотоводов и повышение цен на продукцию животноводства для потребителей. Фермеры, производящие табак, получали субсидии в то время, когда было повсеместно признано, что потребление табака плохо действует на здоровье. Американские производители сахара повысили цены на свой продукт на внутреннем рынке путем введения импортных квот, что противоречит идее свободной торговли, провозглашенной в качестве американской торговой политики. Программы ограничения площади сельскохозяйственных земель направлены на выведение из оборота низкокачественных участков, но политика ценовой поддержки создает стимулы для вовлечения таких земель в оборот.

оборудования, арендовать землю и в том числе оборотный капитал. Следовательно, несмотря на хорошо продуманную сельскохозяйственную политику, направленную на повышение фермерских доходов, высокие процентные ставки могут привести к убыткам или банкротствам многих фермеров. Зависимость от экспортных рынков может также подорвать сельское хозяйство. Снижение доходов за рубежом или повышение курса доллара (которое делает американскую сельскохозяйственную продукцию более дорогой для иностранцев) может повлечь за собой внезапное сокращение американского сельскохозяйственного экспорта и ликвидировать любые положительные воздействия сельскохозяйственных программ на фермерские доходы. Короче говоря, намного более широкий круг параметров может сегодня изменять доходы фермеров и таким образом ослаблять влияние сельскохозяйственных программ.

ПОЛИТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ

СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННЫХ

ПРОГРАММ

в свете этой критики справедливо задать вопрос: почему же США до сих пор продолжают реализо-вывать столь обширную и дорогостоящую сельскохозяйственную программу? Почему не отказаться от ценовой поддержки и не вернуться к свободному рынку? Почему сельскохозяйственные программы продолжают действовать, хотя число фермеров, а следовательно и число их голосов на выборах, со временем уменьшилось (см. табл. 33-1)?

Снижение эффективности

Существует также основание считать, что, исключая все другие проблемы, политика поддержания фермеров стала менее эффективной. В 30-е годы большинство ферм были сравнительно небольшими, отчасти изолированными единицами, на них использовалось незначительное число машин и оборудования, а фермеры сами работали в своем хозяйстве. В настоящее время, однако, фермы стали более крупными, чрезвычайно капиталоемкими и интегрированными в национальную экономику и международное хозяйство.

Теперь фермеры зависят от производителей используемых в фермерском хозяйстве ресурсов - семян, удобрений, инсектицидов и тд. В американском сельском хозяйстве применяется более чем вдвое больше капитала в форме материальных активов (машин и сооружений) в расчете на одного рабочего, чем в экономике в целом. Это означает, что фермерам теперь нужно занимать крупные суммы денег, чтобы финансировать приобретение капитального

Пересмотр теории общественного выбора

Мы можем ответить на эти вопросы, опираясь в основном на теорию общественного выбора (см. гл. 31). Вспомним, что «погоня за прибылью» предполагает наличие групп - например, профсоюзов, фирм в определенной отрасли или фермеров, производящих некоторую продукцию, - использующих политические методы для перераспределения доходов или богатства в их пользу за счет интересов другой группы или общества в целом. Эффект особых интересов относится к программе или политике, в результате которой маленькая группа получает большую выгоду за счет заметно большей группы, индивидуальные члены которой несут незначительные убытки.

Предположим, что конкретная группа фермеров - производители арахиса, сахарной свеклы или молочных продуктов - организуется и создает щедро финансируемый комитет политического влияния. Задача такого комитета - продвижение и проведение в жизнь государственных программ, которые будут перераспределять доход в пользу данной

группы. Комитет будет энергично лоббировать сенаторов и представителей правительства, чтобы они проводили ценовую поддержку и установили квоты на импорт арахиса, сахарной свеклы или молока. Комитет осуществляет лоббирование путем денежных платежей сочувствующим законодателям. Хотя производство арахиса сконцентрировано в нескольких щтатах, таких, как Джорджия, Алабама и Техас, комитет будет делать взносы в законодательные органы других щтатов для получения поддержки.

Однако, если заинтересованная группа - фермеры, выращивающие сахарную свеклу или арахис, - оказывается мала, как она может получать прибыль за счет общества в целом? Хотя совокупные издержки выполнения групповой программы могут быть значительными, издержки, приходящиеся на индивидуального налогоплательщика, малы (действует эффект особых интересов). Граждане-налогоплательщики, скорее всего, не информированы и относятся вполне безразлично к подобным вопросам, поэтому они практически ничего не теряют Если вы не выращиваете сахарную свеклу или арахис, у вас, вероятно, нет никаких представлений относительно того, во сколько эти программы обходятся вам как индивидуальному налогоплательщику и потребителю, и вы не станете поднимать шум, если ваши законодатели проголосуют за такую программу Гражданские права, реформа образования и мир на Ближнем Востоке могут показаться вам гораздо более важными политическими вопросами, чем программа в поддержку горстки фермеров, производящих арахис или сахар.

Существуют также взаимные политические услуги (см. гл. 31) - обмен голосами в пользу определенных политики и программ для получения положительного результата. Сенатор Фогхорн голосует за профамму, приносящую пользу избирателям сенатора Морибунда, а Морибунд отвечает услугой на услугу Например, многие члены Конгресса, представляющие городские районы с низкими доходами, голосуют за предоставление сельскохозяйственных субсидий. В свою очередь представители сельскохозяйственных районов поддерживают программы талонов на продукты для бедных. Таким образом, мы наблюдаем сельско-городскую коалицию, посредством которой представители обоих районов обеспечивают выгоды своим избирателям и повышают свои шансы переизбрания. Такие коалиции помогают объяснить, почему по-прежнему выплачиваются субсидии фермерам и почему программа раздачи талонов на продукты работает уже многие годы. Так называемый агробизнес также обеспечивает политическую поддержку субсидий фермерам, поскольку эти программы увеличивают количество химикатов и сельскохозяйственной техники, которую фермеры способны купить. Нет необходимости говорить о том, что около 100 тыс. государствен-

ных чиновников, чья работа зависит от наличия сельскохозяйственных программ, активно их поддерживают.

Теория общественного выбора также говорит нам о том, что политики, скорее всего, будут поддерживать программы, имеющие скрытые издержки. Как мы видели, это также справедливо и в отношении сельскохозяйственных программ. При обсуждении рис. 33-6 мы обнаружили, что ценовая поддержка включает не только явное перераспределение средств от налогоплательщика к фермеру но также издержки, скрытые в более высоких ценах на продукты, издержки на хранение дополнительной продукции, административные издержки управления сельскохозяйственными программами и затраты, связанные с неправильным размещением ресурсов внутри страны и на международном рынке. Хотя явные, или прямые, издержки на арахисовую профамму для налогоплательщиков составляют только около 4 млн дол. в год, увеличение цен, связанное с программой, является скрытой субсидией (издержками) в 190 млн дол. Поскольку издержки на арахисовую профамму - это в основном косвенные и скрытые издержки, программа считается куда более приемлемой для политиков и населения, чем программа с явными издержками.

Другие факторы

Еще одно-два менее очевидных соображения могут объяснить функционирование дорогих сельскохозяйственных программ.

Политическая демография. Одно такое соображение состоит в том, что правительство расположено к фермерам, потому что представители сельской местности в Сенате представляют меньшее число избирателей, чем представители городов. Например, штат Небраска, сельскохозяйственный штат с населением в 1,5 млн человек, имеет двух сенаторов, так же как и город Нью-Джерси с населением около 7,5 млн человек.

Растущие доходы. Любопытно, что постоянный рост доходов потребителей, возможно, способствовал терпимому отношению населения к сельскохозяйственным субсидиям. Люди в целом становятся менее чувствительными к ценам на продукты, когда они богаче, потому что они тратят на еду все меньшую долю своего дохода.

Новые направления?

В будущем субсидии фермерам могут уменьшиться.

1. Сокращение сельского населения. Когда доля фермерского населения снизилась, его политическое влияние также уменьшилось. Фермерское население