Критические замечания. Критики утверждают, что американская экономика в настоящее время подвержена чрезмерному регулированию. Другими словами, регулирующая деятельность доведена до уровня, на котором предельные издержки регулирования превышают предельную пользу (см. гл. 2 и 30).

Неэкономические цели. Со сверхрегулированием связано то, что многие законы социального регулирования плохо составлены, задачи и стандарты регулирования формулируются часто на юридическом, политическом или техническом языках. В результате преследуются цели, предельные издержки которых превышают предельные выгоды. Компании жалуются, что те, кто осуществляет регулирование, требуют подчас незначительных улучшений, независимо от того, какими будут издержки. Выполнение требования дополнительно сократить выбросы загрязнителей на 5% может стоить столько же, сколько ранее понадобилось для их сокращения на 95%.

Недостаточность информации. Принимать решения и вырабатывать правила часто приходится на основе неполноценной и отрывочной информации. Служащие Комиссии по безопасности потребительских товаров могут принимать всеобъемлющие решения относительно содержания канцерогенных веществ в продуктах на основе очень ограниченных опытов с лабораторными животными.

Непредусмотренные побочные эффекты. Критики заявляют, что регулирование приносит несметное число непредусмотренных побочных эффектов, которые значительно повышают полные издержки регулирования. Например, проведенное в 1988 т. исследование показало, что соблюдение установленных федеральным законодательством в прошедшие несколько лет норм расхода бензина на милю пробега автомобиля может привести к гибели в автодорожных катастрофах от 2200 до 3900 человек. Причина? Производители снизили вес автомобилей, чтобы они соответствовали все более и более строгим стандартам. При всех прочих равных условиях у водителей более легких машин уровень смертности значительно выше, чем у водителей более тяжелых автомобилей.

Чрезмерно усердный персонал. Противники государственного регулирования указывают, что регулирующие агентства склонны привлекать чрезмерно усердный персонал, который «верует» в регулирование. Часто замечают, что, например, штат Управления по охране окружающей среды состоит в значительной степени из защитников окружающей среды, которые решительно расположены наказывать тех, кто ее загрязняет «Обращаться со всеми, кто загрязняет окружающую среду как с грешниками... намного легче, чем делать количественные оценки оптимальных уровней чистоты воздуха и

воды, но это ведет к неэффективным распоряжениям, особенно там, где правительственные законодательные акты содержат строгие общенациональные единые стандарты».

Далее утверждают, что служащие новых регулирующих органов чрезвычайно чувствительны к критическим замечаниям со стороны Конгресса или некоторых фупп, отстаивающих особые интересы, например защитников прав потребителей, защитников окружающей среды или профсоюзов. Следствием являются бюрократическая непреклонность и принятие чрезмерных или бессмысленных инструкций, чтобы никакая группа наблюдателей не поставила под вопрос приверженность агентства данной социальной цели. Весьма нелепая инструкция Управления по безопасности труда и здоровью относительно формы сидений в туалете и его предписание фермерам и владельцам скотоводческих хозяйств ставить туалет на расстоянии пяти минут ходьбы от любого места, где трудятся работники, являются подходящими примерами. По словам одного критика:

«Ни одна реалистическая оценка... государственного регулирования не соответствует представлению о милосердных и мудрых чиновниках, способных принимать в целом разумные решения для большей пользы общества. Вместо этого мы видим расточительство, предубеждение, тупость, сосредоточенность на мелочах, конфликты между теми, кто осуществляет регулирование, и, что хуже всего, произвол и неконтролируемую власть»".

Экономический смысл

Если действительно существует чрезмерное регулирование, каковы его последствия?

1. Высокие цены. Социальное регулирование увеличивает цены на продукты. Это прямое следствие регулирования, так как существует тенденция к перекладыванию издержек на потребителей. Более того, социальное регулирование способствует повышению цен на продукты и косвенным образом, в той мере, в какой оно снижает производительность труда. Ресурсы, вложенные в очистные сооружения и оборудование, потеряны для инвестирования в новые машины, позволяющие увеличить выпуск продукции в расчете на одного рабочего. Падение производительности труда увеличивает предельные и средние издержки производства там, где приняты негибкие к понижению ставки заработной платы.

L/7ey III. W., МШег III. J. С. The New ((Social Regulation» The Public Interest. Spring, 1977. P. 58.

Ч Weidenbaum M. L. The Cost of Overregulating Business Tax Review. August, 1975. P. 33.

В поддержку социального регулирования

Существуют также аргументы в защиту социального регулирования. Проблемы, которые решает социальное регулирование, серьезны и значительны по масштабам. В 1992 г в США 8500 рабочих погибли в результате несчастных случаев на производстве. Загрязнение окружающей среды твердыми частицами продуктов неполного сгорания и элементами, разрушающими озоновый слой атмосферы, по-прежнему является бедствием для крупных городов и дорого обходится, вызывая снижение стоимости имущества и рост расходов на поддержание здоровья. Тысячи детей и взрослых ежегодно умирают вследствие несчастных случаев, вызванных использованием продуктов, которые создавались с нарушением технологии. Дискриминация чернокожего населения и представителей национальных меньшинств, женщин, инвалидов и престарелых рабочих снижает заработки этих групп и вдобавок вменяет обществу большие издержки.

Сторонники социального регулирования справедливо указывают, что экономическим критерием целесообразности социального регулирования слу-

жит не высокий или низкий уровень издержек, а скорее соотношение выгод и издержек. Спустя годы относительной беспечности общество не может рассчитывать на то, чтобы без значительных затрат очистить окружающую среду, повысить безопасность рабочего места или автомобиля и расширить экономические возможности граждан.

Более того, подсчет издержек может дать слишком туманное представление о социальном регулировании. Пользу, которую, как правило, принимают как должное, гораздо труднее измерить, чем издержки, и общество может ощутить ее только по истечении длительного периода времени.

Польза от социального регулирования довольно значительна. Например, подсчитано, что при отсутствии предписанных законодательством устройств безопасности в автомобилях ежегодное количество смертельных случаев на автомагистралях было бы на 40% выше. Выполнение законов о применении детских ремней безопасности значительно снизило показатель смертности маленьких детей в автокатастрофах". Установленные законом национальные стандарты качества окружающего воздуха по содержанию двуокиси серы, двуокиси азота и свинца были достигнуты почти во всех районах страны. Недавнее исследование обнаружило, что регулирование, направленное на увеличение занятости чернокожих и женшин, привело к возрастанию спроса на рабочую силу этих категорий". Производство безопасных для детей упаковок для бытовых ядохимикатов и медикаментов способствовало тому, что детская смертность, вызванная случайными отравлениями, сократилась на 90%Ч

Защитники социального регулирования настаивают на том, что эти и прочие выгоды перевешивают издержки социального регулирования. Эти издержки - всего навсего «цена», которую общество должно заплатить за создание гостеприимного, надежного, справедливого общества.

Хотя можно ожидать, что социальное регулирование будет по-прежнему оставаться противоречивым, уже не встает вопроса, должно ли оно осуществляться. Вопросы теперь скорее состоят в том, как и когда следует использовать социальное регулирование; можем ли мы его улучшить и сделать более эффективным; осведомлены ли те, кто принимает решения, о предельных издержках и предельной выгоде. {Ключевой вопрос 12.)

Crandal R. W. et. al. Regulating the Automobile. Weshington: The Brookings Institution, 1986. P. 43.

° Economic Report of the President, 1987. Washington, D. C, 1987. P. 188.

" Leonard J. S. The Impact of Affirmative Action on Employment Journal of Labour Economics. October, 1984. P. 439-463. По оценкам Комиссии no безопасности продуктов США.

В результате кривые предложения смещаются влево, что вызывает повыщение цен на продукты.

2. Уменьшение инноваций. Новое регулирование может оказывать отрицательное влияние на темп нововведений. Опасение, что новое, технически более совершенное оборудование не встретит одобрения Управления по охране окружающей среды или что новый продукт может столкнуться с трудностями в Комиссии по безопасности потребительских товаров, способно послужить достаточным основанием для фирмы производить тот же самый продукт тем же самым старым способом.

3. Антиконкурентное влияние. Социальное регулирование может оказывать антиконкурентное влияние в том смысле, что оно, как правило, ложится относительно большим экономическим бременем на небольшие фирмы, чем на крупные компании. Издержки подчинения по новому регулированию являются, по существу, постоянными издержками. Более мелкие фирмы производят меньше продукции, на которую должны распределяться эти издержки, и, следовательно, их издержки подчинения в расчете на единицу продукции ставят их в невыгодное с точки зрения конкуренции положение по сравнению с их более крупными соперниками. Проще говоря, очень похоже, что бремя социального регулирования устраняет небольшие фирмы из бизнеса и таким образом способствует усилению концентрации в отрасли.

Краткое

♦• Социальное регулирование занимается условиями, в которых производятся товары и услуги, влиянием производства на общество и физическими характеристиками самих товаров.

Критики социального регулирования говорят, что неэкономические цели, неадекватная информация, непреднамеренные побочные эффекты и чрезмерно усердный персонал приводят к издержкам регулирования, превышающим выгоды регулирования.

♦• Защитники социального регулирования указывают на крупные выгоды, вытекающие из политики, которая позволяет не допускать на рынок опасные продукты, уменьшает количество несчастных случаев и смертей на рабочем месте, способствует очищению воды и воздуха и уменьшает дискриминацию при найме на работу.

ПРОМЫШЛЕННАЯ ПОЛИТИКА

в последние годы к антитрестовским законам, промышленному и социальному регулированию прибавилась промышленная политика как отдельная форма действий правительства по отношению к бизнесу. Промышленная политика включает в себя действия государства, направленные на обеспечение экономической жизнеспособности определенных фирм u.1u отраслей. Антитрестовские законы, промышленное и социальное регулирование изменяют структуру или ограничивают поведение частных фирм, как правило, уменьшая их доходы или увеличивая издержки. Промышленная политика отстаивает интересы отдельных фирм и отраслей, обычно увеличивая их прибыльность.

Предшественники

Продвижение отдельных отраслей государством имеет долгую и противоречивую историю. В XVH и XVni вв. европейские государства вели политику, известную под названием «меркантилизм». В основе меркантилизма лежало убеждение, что богатство нации заключается в драгоценных металлах. Так как торговцы получали золото в обмен на экспорт, государства разработали политику продвижения торгового избытка (превышение экспорта над импортом). Эта политика включала тарифы на конечную продукцию, бесплатный импорт ресурсов и обеспечение привилегий монопольной торговли определенным компаниям (таким, как East India и Hudson Bay). Гос>дарства также регулировали технологию производства, чтобы обеспечить качество экспорт-

ных товаров и в целом субсидировали производство в экспортирующих областях.

История Америки полна примеров применения промышленной политики. В XIX в. правительство предоставило железным дорогам землю бесплатно, чтобы стимулировать их продвижение на запад. Это продвижение ускорило экономическое развитие, увеличило производительность, объем национального производства и занятость. Правительство десятилетиями субсидировало американское сельское хозяйство, «вздувая» прибыли в этой отрасли. А огромные расходы правительства на национальную оборону благоприятствовали развитию отрасли, производящей военную технику

Современный аспект

Последнее время все больше растет беспокойство, что промышленное превосходство США резко сократилось. На американские внутренние рынки хлынул поток иностранной стали, автомобилей, мотоциклов, видеокамер, часов, спортивных товаров и электронного оборудования. Некоторые полагают, что этот импорт означает потерю конкурентоспособности на мировом уровне.

Отмечая успех Японии, многие политики и главы профсоюзов и фирм, но не так много экономистов, ощущают, что США нуждаются в сильной промышленной политике, чтобы прекратить то, что они рассматривают как спад производства. Также эти люди утверждают, что правительству следует Ифать более прямую и активную роль в определении структуры и состава американской промышленности. Они говорят, что правительство должно использовать ссуды под низкий процент, ссудные гарантии, благоприятствующее налогообложение, субсидии на исследования и разработки и даже защиту от иностранной торговли для ускорения развития «высокотехнологичных» отраслей и для оживления основных производящих отраслей, таких, как сталелитейная. Предполагается, что в результате этого американская экономика достигнет более высокого среднего уровня производительности и станет более конкурентоспособной на мировых рынках.

Хотя федеральное правительство не выработало ясной промышленной политики, сушествует много примеров конкретных программ, совместимых с этой концепцией.

1. Автомобильная промышленность. Увеличение импорта японских автомобилей в 70-х и 80-х годах создало огромное финансовое давление на производителей американских автомобилей. Федеральное правительство ответило целым рядом действий, направленных на поддержание отрасли. В 1979 г оно поддержало корпорацию Chrysler, предоставив ссудные гарантии на 1,5 млрд дол. финансовым органи-