назад Оглавление вперед


[Старт] [1] [2] [3] [4] [5] [6] [7] [8] [9] [10] [11] [12] [13] [14] [15] [16] [17] [18] [19] [20] [21] [22] [23] [24] [25] [26] [27] [28] [29] [30] [31] [32] [33] [34] [35] [36] [37] [38] [39] [40] [41] [42] [43] [44] [45] [46] [47] [48] [49] [50] [51] [52] [53] [54] [55] [56] [57] [58] [ 59 ] [60] [61] [62] [63] [64] [65] [66] [67] [68] [69] [70] [71] [72] [73] [74] [75] [76] [77] [78] [79] [80] [81] [82] [83] [84] [85] [86] [87] [88] [89] [90] [91] [92] [93] [94] [95] [96] [97] [98] [99] [100] [101] [102] [103] [104] [105] [106] [107] [108] [109] [110] [111] [112] [113] [114] [115] [116] [117] [118] [119] [120] [121] [122] [123] [124] [125] [126] [127] [128] [129] [130] [131] [132] [133] [134] [135] [136] [137] [138] [139] [140] [141] [142] [143] [144] [145] [146] [147] [148] [149] [150] [151] [152] [153]


59

жества людей, которые хотят иметь государственный сектор гораздо больших или гораздо меньших масштабов, остаются в стороне. На рынке вы можете купить или два кабачка, или 200 кабачков, или вовсе их не покупать - все зависит от того, насколько вы любите кабачки. В государственном секторе мы имеем такое количество бомбардировщиков и шоссейных дорог, которому отдает предпочтение избиратель-центрист.

2. Некоторые «голосуют ногами», то есть переезжают в округ, где предпочтения избирателя-центриста ближе к их собственным предпочтениям. Например, можно переехать из города в пригород, где ниже уровень государственных услуг, а следовательно, и налогов. Или можно переехать в район, знаменитый своей превосходной, но дорогой системой школьного образования. Кроме того, демографические сдвиги, происходящие в избирательном округе, приводят к изменению предпочтений избирателя-центриста.

По этим причинам, а также потому, что наше личное отношение к деятельности правительства не статично, предпочтения избирателя-центриста внутри политических округов могут меняться и действительно меняются с течением времени. Кроме того, информация о предпочтениях людей недостаточна, что дает политическим деятелям множество возможностей для неправильного толкования истинной позиции избирателя-центриста. {Ключевой вопрос 3.)

НЕСОСТОЯТЕЛЬНОСТЬ ГОСУДАРСТВЕННОГО СЕКТОРА

Ясно, что правительство не всегда эффективно и результативно выполняет свои экономические функции. В самом деле, лишь на том основании, что рыночная экономика не всегда дает удовлетворительный эффект, нельзя делать вывод, что политический процесс приведет к более высоким результатам.

Мы могли бы согласиться с тем, что именно правительству принадлежит решающая роль, когда рынок оказывается несостоятельным. Это значит, что оно должно регулировать побочные издержки и выгоды, обеспечивать общественными товарами и услугами, смягчать неравенство доходов и тд. Мы могли бы также согласиться с тем, что анализ издержек и выгод является важным ориентиром для экономически эффективного принятия решений в государственном секторе. Но остается более важный вопрос: присуши ли государственному сектору проблемы или недостатки, которые мешают правительству использовать механизм принятия решения для повышения эффективности экономики?

И без глубоких размышлений ясно, что между «здоровой экономикой» и «правильной политикой»

может быть значительное расхождение. Мы знаем, что первая призывает государственный сектор осуществлять различные программы до тех пор, пока предельные выгоды превышают предельные издержки. «Правильная политика» предполагает, что политические деятели должны поддерживать те программы и тот политический курс, которые дадут им больше шансов одержать победу на выборах и остаться на своих постах.

Теперь давайте вкратце рассмотрим некоторые из указанных теоретиками государственного выбора причин несостоятельности государственного сектора, то есть причин, объясняющих, почему государственный сектор подчас функционирует неэффективно с экономической точки зрения.

Особые интересы и «погоня за рентой»

В идеальном случае решения, принимаемые правительством, способствуют общему благосостоянию или, по крайней мере, защищают интересы большинства граждан. Но на самом деле правительство часто поддерживает цели немногочисленных групп, выражающих особые интересы, в ущерб обществу в целом.

Эффект особых интересов. Эффективному принятию правительственных решений часто мешает эффекг особых интересов. К особым интересам относятся такие цели, программы или политический курс, благодаря реализации которых каждый из небольшого числа людей получает крупные выгоды за счет намного большего числа людей, несущих незначительные индивидуальные убытки.

Малочисленная группа лиц, которым предстоит получить выгоду, обычно хорошо информирована, умеет отстоять свои позиции, оказать давление на политических деятелей, чтобы добиться их поддержки. Огромное большинство людей, которым фозят очень небольшие потери, плохо информировано и безразлично относится к данной проблеме; в конце концов они рискуют немного. Проще говоря, политические деятели понимают, что они несомненно потеряют поддержку маленькой группы, заинтересованной в данной программе, если проголосуют против последней. Но они не лишатся поддержки большой группы неинформированных избирателей, поскольку они будут оценивать их позицию по другим вопросам, в решении которых эти избиратели больше заинтересованы. Более того, склонность политических деятелей поддерживать законы, отвечающие особым интересам некоторых групп, усиливается тем, что эти группы более чем готовы оказать помощь в финансировании избирательных кампаний «здравомыслящих» политических деятелей. Поэтому такой политик будет поддерживать программу, защищающую особые интересы, даже



если она нежелательна с экономической и социальной точек зрения.

«Погоня за рентой». Стремление получить через правительство материальные выгоды за счет общества или отдельного лица называется «погоией за рентой». Здесь термин «рента» означает любой платеж поставщику ресурсов, фирме или другим организациям, превышающий сумму, которая могла бы быть ими получена в условиях рыночной конкуренции. Корпорации, торговые объединения, профсоюзы и тд. используют все средства, стараясь получить «ренту», прямо или косвенно распределяемую правительством. Оно предоставляет эту «ренту», принимая такие законы и проводя такую политику, благодаря которым платежи некоторым группам увеличиваются, в результате чего остальные группы или общество в целом становятся менее обеспеченными.

Можно привести множество примеров таких фупп, выражающих особые интересы и стремящихся к получению ренты, которые добиваются принятия нужного им законодательства или других правительственных мер, не оправданных с точки зрения эффективности или справедливости: введения тарифов на иностранные товары, которые ограничивают конкуренцию и повышают цены для потребителей; установления налоговых лазеек, которые приносят выгоду только богатым; осуществления профамм общественных работ, которые стоят больше, чем приносимые ими прибыли; выдачи лицензий представителям определенных профессий, с превышением нормы, необходимой для защиты клиентов; предоставления крупных субсидий фермерам за счет налогоплательщиков.

Явные выгоды и скрытые издержки

Некоторые люди утверждают, что политические деятели, стремящиеся завоевать избирателей, не будут объективно, в соответствии с требованиями экономической рациональности, взвешивать все издержки и выгоды от различных программ, решая, какую из них поддержать, а какую отклонить. Поскольку людям, находящимся у власти, требуется поддержка избирателей каждые несколько лет, они будут выступать за программы, которые повлекут за собой немедленные ощутимые выгоды, с одной стороны, и неясные, с трудом определяемые или отложенные издержки, с другой. И наоборот, политические деятели с подозрением отнесутся к программам, включающим в себя немедленные, легко определяемые издержки наряду с будущими расплывчатыми и туманными выгодами.

Здесь мы хотим подчеркнуть, что такие пристрастия в сфере государственного выбора могут привести политиков к отклонению экономически оп-

равданных программ и принятию нерациональных с экономической точки зрения программ. Пример: предложение построить и расширить транспортную систему для массовых транзитных перевозок в зонах больших городов можно считать экономически рациональным, учитывая объективный анализ издержек и выгод, показанный в табл. 30-2. Но если: 1) программу надо финансировать за счет немедленного и для всех очевидного повыщения налога с доходов и продаж; 2) выгоды начнут проявляться только через 10 лет после завершения профаммы, то заинтересованный в поддержке избирателей политический деятель может проголосовать против этой программы.

При этом допустим, что предложенная профам-ма федеральной помощи местной полиции не оправдана с точки зрения объективного анализа издержек и выгод. Но если издержки скрыты или отложены благодаря дефицитному финансированию, то скромные выгоды от этой программы могут быть настолько преувеличены, что она будет одобрена.

Ограничение или отсутствие выбора

Согласно теории государственного выбора, политические процессы офаничивают свободу граждан в выборе общественных товаров и услуг по сравнению со свободой выбора товаров и услуг, предназначенных для индивидуального пользования.

На рынке гражданин как потребитель может очень точно выразить свои личные предпочтения, покупая одни товары и отказываясь от других. Однако в государственном секторе фажданин как избиратель сталкивается с двумя и более кандидатами на государственные должности, каждый из которых представляет свой пакет программ (общественных товаров и услуг). Решающим фактором является то, что общественные товары, которые предлагает какой-либо отдельный кандидат, ни в коем случае не могут в точности соответствовать нуждам отдельного избирателя. Например, кандидат, которого предпочитает избиратель Смит, выступает за национальную программу страхования здоровья, развитие ядерной энергетики, субсидирование табаководов и введение пошлины на импортные автомобили. Гражданин Смит голосует за этого кандидата, потому что пакет программ, с которыми тот выступает, больше всего соответствует предпочтениям Смита, хотя он может возражать против субсидий на табак и пошлин на иностранные автомобили.

Короче говоря, избиратель должен «покупать товар с нагрузкой»; в государственном секторе человек вынужден «приобретать» товары и услуги, которые ему не нужны. Это все равно, как если бы в магазине готовой одежды вам пришлось покупать ненужную пару брюк, для того чтобы получить необходимую пару обуви. Именно такая ситуация со-



здается, когда ресурсы распределяются неэффективно, то есть не лучшим для удовлетворения нужд потребителя образом. В этом смысле производству общественных товаров и услуг внутренне присуща неэффективность.

Конгресс США также сталкивается с проблемой ограниченного выбора, который он должен делать из нескольких пакетов программ. Закон об ассигнованиях объединяет сотни, даже тысячи расходных статей в единый финансовый законопроект. Эти финансовые документы иногда содержат такие расходные статьи, которые не имеют никакого отношения к основной цели закона. Члены Конгресса должны принять или отвергнуть весь пакет, то есть проголосовать «за» или «против» него. В отличие от потребителей на рынке у них нет выбора. {Ключевой вопрос 6.)

Бюрократия и неэффективность

Наконец, многие утверждают, что частные предприятия по своей природе более эффективны, чем государственные. И дело не в том, что в государственный сектор попадают ленивые и некомпетентные работники, тогда как целеустремленные и способные тяготеют к частному. Дело скорее в том, что рыночная система создает стимулы к повышению эффективности, чего нет в государственном секторе. Точнее говоря, у менеджеров частных предприятий есть сильный личный стимул, чтобы эффективно работать, - увеличение дохода. Независимо от того, работает ли частная фирма в условиях конкуренции или монополии, уменьшение издержек благодаря эффективному управлению способствует увеличению прибылей. Глава же государственного ведомства, который добивается эффективности в своей «епархии», не получает ощутимой личной выгоды, то есть части прибыли.

Короче говоря, в государственном секторе меньше стимулов для того, чтобы заботиться о снижении издержек. В более широком смысле в рыночной системе заложен четкий критерий эффективности частной фирмы - прибыли и убытки. Эффективная фирма рентабельна, поэтому она преуспевает и развивается. Неэффективное предприятие нерентабельно и не преуспевает, оно деградирует, через некоторое время терпит банкротство и перестает существовать. Но нет такого же точного теста, с помощью которого можно оценить эффективность или неэффективность государственного ведомства. Как можно определить, эффективно ли работает Управление долины реки Теннесси, университет штата, местная пожарная команда, Министерство сельского хозяйства или Бюро по делам индейцев?

Циники утверждают, что в действительности государственное учреждение, неэффективно исполь-

зующее свои ресурсы, может даже рассчитывать на увеличение бюджетных ассигнований! В частном секторе неэффективность и материальные потери ведут к прекращению производства определенных видов товаров и услуг Но государство, как утверждают, не склонно отказываться от той деятельности, в которой оно потерпело неудачу Обычной реакцией правительства на неудачу является удвоение ассигнований и штатов. Это с очевидностью означает, что неэффективность государственного сектора может воспроизводиться в большем масштабе.

Более того, в наших рассуждениях о группах особых интересов и группах, желающих получить «ренту», мы уже указывали, что государственные программы плодят новых бюрократов и тех, кто извлекает выгоды из этих программ. В результате их политической деятельности такие программы продолжают осуществляться или расширяться уже после того, как достигли своих целей, или, наоборот, даже если вовсе не выполнили своего назначения. Бюрократы из соответствующих ведомств, представители школьной администрации и учителя могут объединиться и образовать чрезвычайно деятельную группу особых интересов для поддержки неэффективных программ федеральной помощи образованию или расширения их до такой степени, когда предельные издержки превысят предельные выгоды.

Некоторые государственные чиновники склонны создавать подробные, дорогостоящие, а в некоторых случаях нелепые инструкции. Мы рассмотрим проблему государственного регулирования в главе 32.

За последнее время было выдвинуто несколько конкретных предложений для решения проблемы неэффективности бюрократического аппарата. Разумеется, анализ издержек и выгод является одним из описанных подходов. Предлагалось также, чтобы все законы, утверждающие новые программы, содержали четкие нормы их выполнения; в таком случае люди имели бы больше возможностей судить об их эффективности. Далее, было выдвинуто предложение, чтобы во всех новых программах указывались сроки их завершения. Эта мера вынуждает проводить тщательные периодические проверки, которые могут выявить необходимость сворачивания какой-либо программы. Кроме того, в 1993 г администрация Клинтона выпустила «Обзор принятых правительством решений», в котором подробно рассматривались неэффективные меры правительства и давались многочисленные рекомендации по исправлению ситуации. Теперь сформирована комиссия для рассмотрения этих рекомендаций и их объединения в единый закон.

В конце этой главы, в разделе «Последний штрих», приводится ряд примеров, о которых сообщали американские средства массовой информации. Эти примеры иллюстрируют эффект особых инте-

[Старт] [1] [2] [3] [4] [5] [6] [7] [8] [9] [10] [11] [12] [13] [14] [15] [16] [17] [18] [19] [20] [21] [22] [23] [24] [25] [26] [27] [28] [29] [30] [31] [32] [33] [34] [35] [36] [37] [38] [39] [40] [41] [42] [43] [44] [45] [46] [47] [48] [49] [50] [51] [52] [53] [54] [55] [56] [57] [58] [ 59 ] [60] [61] [62] [63] [64] [65] [66] [67] [68] [69] [70] [71] [72] [73] [74] [75] [76] [77] [78] [79] [80] [81] [82] [83] [84] [85] [86] [87] [88] [89] [90] [91] [92] [93] [94] [95] [96] [97] [98] [99] [100] [101] [102] [103] [104] [105] [106] [107] [108] [109] [110] [111] [112] [113] [114] [115] [116] [117] [118] [119] [120] [121] [122] [123] [124] [125] [126] [127] [128] [129] [130] [131] [132] [133] [134] [135] [136] [137] [138] [139] [140] [141] [142] [143] [144] [145] [146] [147] [148] [149] [150] [151] [152] [153]