в частности, финансы штатов и местных административных единиц здесь не учитываются. В то время как федеральное правительство испытывает крупный дефицит, бюджеты штатов и местных властей в совокупности сводятся с положительным сальдо. Так, в 1997 г. правительства штатов и местные органы власти в обшей сложности имели бюджетный избыток, превышающий 105 млрд дол.

КОНЦЕПЦИИ БЮДЖЕТА

Хорошо это или плохо - допустить образование дефицита и увеличение государственного долга? Следует ли ежегодно принимать сбалансированный бюджет, при необходимости даже путем введения соответствующих законодательных или конституционных мер? Как мы видели в главе 12, антицикпичес-кая фискатьная политика ведет к образованию бюджетного дефицита в периоды спада и бюджетного избытка в периоды инфляции. Это означает, что при проведении в каком-то году активной фиcкaJьпoй политики сбалансированный бюджет в этот год весьма маловероятен. Имеет ли это значение?

Попробуем разобраться в данном вопросе, рассмотрен экономические последствия нескольких разных подходов к формированию бюджета.

Ежегодно сбалансированный бюджет

До Великой депрессии 30-х годов ежегодно сбалансированный бюджет считается наиболее приемлемой целью государственной финансовой политики. Однако тщательное изучение вопроса совершенно явно показывает, что сбатансированный бюджет несовместим с активным применением фискальной политики в качестве антициклического стабилизирующего инструмента. Хуже того, ежегодно сбалансированный бюджет даже усугубляет колебания делового цикла.

Для иллюстрации предположим, что экономика столкнулась с затяжной безработицей и падением доходов. Как явствует из рис. 12-3, в подобных обстоятельствах налоговые поступления автоматически сокращаются. Для принятия сбалансированного бюджета правительство должно либо: 1) повысить ставки налогов, либо 2) сократить государственные расходы, либо 3) сделать и то и другое. Все эти меры имеют ограничительный, сдерживающий характер; каждая из них еше сильнее подавзяег, а вовсе не стимулирует совокупный спрос.

Точно так же ежегодно сбалансированный бюджет способствует усилению инфляции. Вновь вер-

Эт11 данные включают пенсионные фонды штатов. Если их исключить, то положительное сальдо бюджета у штатов, вместе взятых, значительно сократится.

нувшись к рис. 12-3, увидим, что по мере роста в процессе инфляции номинальных доходов налоговые сборы автоматически увеличиваются. Для того чтобы устранить неизбежные в такой ситуации бюджетные излишки, правительство должно либо 1) снизить ставки налогов, либо 2) увеличить государственные расходы, либо 3) сделать и то и другое. Но любая из этих мер только усилит инфляционное давление в экономике.

Ежегодное принятые сбалансированного бюджета не является экономически нейтра,1ьным; это процик-лическая, а не антициклическая политика. Несмотря на это, предложения о внесении поправки в конституцию, предусматривающей обязательный ежегодно сбалансированный бюджет, встречают широкую поддержку.

Совсем недавно несколько экономистов выступили за принятие ежегодно сбалансированного бюджета не из-за опасений перед бюджетным дефицитом и растущим государственным долгом, а рассматривая такой бюджет как важный инструмент сдерживания нежелательного и неэкономичного расщирения государственного сектора. Бюджетный дефицит, с их точки зрения, служит ярким подтверждением политической безответственности. Благодаря дефициту политические деятели дают возможность обществу пользоваться всеми выгодами правительственных программ, избегая при этом сопутствующих таким программам текущих издержек в виде растущих налогов.

Упомянутые экономисты считают, что государственный сектор имеет тенденцию расти больше, чем следовало бы, потому что противодействие этому росту со стороны общества оказьжается значительно слабее, когда он финансируется за счет увеличения бюджетного дефицита, а не повышения налогов. Значительные государственные расходы составят большую долю в федеральном бюджете, если правительство располагает возможностью прибегнуть к дефицитному финансированию. Консервативные экономисты и политики хотят добиться такой поправки к законодательству или конституции, которая провозглашала бы обязательное принятие сбалансированного бюджета, чтобы замедлить рост государственного сектора. Они усматривают в дефиците даже более фундаментальную проблему: посягательство правительства на частный сектор.

Циклически сболансированный бюджет

Идея циклически сбалансироваииого бюджета предполагает, что правительство проводит антициклическую политику и в то же самое время обеспечивает сбалансированность бюджета. В этом случае, однако, бюджет не должен балансироваться ежегодно - никакого закона, согласно которому за отчетный период следует принимать именно 12 месяцев,

не существует. Достаточно того, чтобы бюджет был сбалансирован в рамках экономического цикла.

Логическое обостювание этой концепции бюджета просто, разумно и привлекательно. Для преодоления спада правительство должно снизить налоги и увеличить расходы, таким образом сознательно создавая дефицит В ходе последующего инфляционного подъема необходимо повысить налоги и урезать государственные расходы. Возникающее на этой основе положительное сальдо бюджета может быть использовано для покрытия федерального долга, образовавшегося в период спада. Таким образом, правительственные фискальные действия представляют собой положительную антициютическую силу, и правительство в состоянии сбалансировать бюджет, но не ежегодный, а за несколько лет.

Ключевая проблема данной концепции бюджета состоит в том, что подъемы и спады в экономическом цикле неодинаковы по степени и продолжительности. Следовательно, задача стабилизации порой вступает в противоречие с задачей сбалансирования бюджета в ходе цикла. Например, если за длительным и глубоким спадом последует короткий период весьма умеренного процветания, то это будет означать возникновение крупного дефицита в период спада, незначительного или вовсе никакого избытка в период процветания и, следовательно, циклического дефицита бюджета.

Функциональное финансирование

В концепции функционального финансирования сбалансированность бюджета - годовая или циклическая - вопрос второстепе1гный. Главнейшая цель федеральной финансовой системы - обеспечение неинфляционной полной занятости, то есть сбалансированность экономики, а не бюджета. Если достижение этой цели сопровождается устойчивым положительным сальдо бюджета или, наоборот, значительным и все возрастающим государственным долгом - да будет так. В соответствии с этой концепцией проблемы, связанные с дефицитами или избытками государственного бюджета, малозначимы в сравнении с в высшей степени нежелательными альтернативами продолжительных спадов или устойчивой инфляции. Федеральный бюджет - это прежде всего инструмент достижения и поддержания макроэкономической стабильности. Каким образом лучше финансировать государственные расходы - посредством налогообложения или путем заимствования, - зависит исключительно от текущих экономических условий. Правительство не должно колебаться, идя на любые дефициты или излишки для достижения макроэкономической стабильности и роста.

Тем, кто выражает обеспокоенность по поводу крупного федерального долга, к которому может

привести политика функциональных финансов, ее сторонники предлагают три аргумента; ,..

1. Налоговая система США такова, что налоговые поступления автоматически возрастают по мере роста экономики. При данной величине государственных расходов бюджетный дефицит, успешно стимулирующий рост равновесного ВВП, будет отчасти самоликвидироваться.

2. При данных полномочиях по налогообложению и способности создавать деньги возможности правительства финансировать дефицит практически безграничны.

3. Крупный федеральный долг куда меньшее зло, чем полагает большинство людей. (Ключевой вопрос ].)

ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ДОЛГ: ЦИФРЫ и ФАКТЫ

Поскольку современная фискальная политика допускает несбалансированность бюджета ради стабилизации экономики, она может повтечь за собой рост государственного долга. Давайте поэтому обратимся к феномену государственного долга - рассмотрим его причины, характеристики, масштабы, издержки и выгоды.

Как явствует из столбца (2) табл. 19-1, государственный долг США в номинальных значениях с 1929 г существенно вырос. (Не показан, но также быстро он вырос в реазьных значениях.) Мы уже отмечали, что госу.тарстненный долг представляет собой весь накопленный дефицит федеральных бюджетов прошлых лет за вычетом всех положительных сальдо.

Причины

Почему государственный долг США увеличивается нз протяжении всей истории страны? Что заставляет общество мириться с крупным и устойчивым дефицитом бюджета? На эти вопросы есть четыре ответа: войны, экономические спады, снижение налогов и недостаток политической воли.

Войны. Какая-то часть государственного долга стала результатом дефицитного финансирования военных действий. Долг существенно возрос в период первой мировой войны и увеличился более чем в пять раз за время второй мировой войны.

Рассмотрим ситуацию, сложившуюся в ходе второй мировой войны. Основная задача в тот период состояла в том, чтобы перераспределить значительную часть эког10мических ресурсов, направив их из производства гражданской продукции на нужды военного производства. Государственные расходы на вооружение и содержание армии существенно воз-

Таблица 19-1. Количественные характеристики государственного долга:

государственный долг и процентные платежи в отношении к ВВП, 1929-1994 гг, (выборочно)*

*В текущ11]( ценах.

Источник: Economic Report of the President. 1996: U.S. Department of Commerce.

росли. Для решения этой проблемы можно было выбрать один из трех вариантов финансовой политики: повысить налоги, напечатать необходимое количество денег и прибегнуть к дефицитному финансированию. Правительство опасалось, что при налоговом финансировании ставки налогов придется поднять настолько, что это полностью подорвет стимулы к труду, Б то время как национальные интересы требовали вовлечения все большего числа людей в состав рабочей силы и создания у работающих эффективных побуждений к удлинению рабочего времени. Слишком высокие налоговые ставки, очевидно, могли послужить препятствием к достижению этих целей. Эмиссия дополнительных денег для финансирования расходов усилила бы инфляцию. Таким образом, участие США во второй мировой войне финансировалось в основном за счет продажи облигаций населению, позволившей «оттянуть* из обращения расходуемый доход и высвободить ресурсы из гражданского производства, с тем чтобы направить их в распоряжение оборонных отраслей.

Спады. Вторая причина государственного долга - это экономические спады, а если говорить точнее - достигнутая автоматически стабильность, присущая американской фискальной системе. В периоды, когда национальный доход сокращается, налоговые поступления автоматически уменьшаются и образуется бюджетный дефицит Так, государственный долг увеличивался в период Великой депрессии 30-х го-

дов и совсем недавно во время спадов 1974-1975, 1980-1982 и 1990-1991 гг.

Снижение налогов. Основной причиной крупных бюджетных дефицитов начиная с 1981 г послужил третий фактор. Налоговый закон экономического возрождения 1981 г обеспечил значительное снижение как индивидуального подоходного налога, так и налога на прибыль корпораций. Администрация Рейгана и Конгресс не произвели компенсирующего сокращения государственных расходов, создав, таким образом, структурный дефицит федерального бюджета, то есть такой дефицит, при котором бюджет не был бы сбалансирован, даже если бы экономика функционировала при полной занятости на всем протяжении начала 80-х годов. Снижение налогов в 1981 т. Б сочетании с тяжелейшим спадом 1980-1982 гг. привело к стремительному росту ежегодного бюджетного дефицита, который в 1982 г составил 128 млрд дол., а к 1986 г достиг 221 .млрд дол, И хотя в период между 1986 и 1989 гг ежегодный бюджетный дефицит сократился, он все же оставался высоким в сравнении с другими историческими периодами, даже несмотря на то, что экономика достигла полной занятости. Отчасти из-за проведенного раньите снижения ставок налоговых поступлений не хватало для покрытия растущих государственных расходов. Ежегодный бюджетный дефицит, а следовательно, и государственный долг вновь увеличились в период между 1991 и 1993 гг., когда экономика опять испытала спад, а федераль-