назад Оглавление вперед


[Старт] [1] [2] [3] [4] [5] [6] [7] [8] [9] [10] [11] [12] [13] [14] [15] [ 16 ] [17] [18] [19] [20] [21] [22] [23] [24] [25] [26] [27] [28] [29] [30] [31] [32] [33] [34] [35] [36] [37] [38] [39] [40] [41] [42] [43] [44] [45] [46] [47] [48] [49] [50] [51] [52] [53] [54] [55] [56] [57] [58] [59] [60] [61] [62] [63] [64] [65] [66] [67] [68] [69] [70] [71] [72] [73] [74] [75] [76] [77] [78] [79] [80] [81] [82] [83] [84] [85] [86] [87] [88] [89] [90] [91] [92] [93] [94] [95] [96] [97] [98] [99] [100] [101] [102] [103] [104] [105] [106] [107] [108] [109] [110] [111] [112] [113] [114] [115] [116] [117] [118] [119] [120] [121] [122] [123] [124] [125] [126] [127] [128] [129] [130] [131] [132] [133] [134] [135] [136] [137] [138] [139] [140] [141] [142] [143] [144] [145] [146] [147] [148] [149] [150] [151] [152] [153] [154] [155] [156] [157] [158] [159] [160] [161] [162] [163] [164] [165] [166] [167] [168] [169] [170] [171] [172] [173] [174] [175] [176] [177] [178] [179] [180] [181] [182] [183] [184] [185] [186] [187] [188] [189] [190] [191] [192] [193] [194] [195] [196] [197] [198] [199] [200] [201] [202] [203] [204] [205] [206] [207] [208] [209] [210] [211] [212] [213] [214] [215] [216] [217] [218] [219] [220] [221] [222] [223] [224] [225] [226] [227] [228] [229] [230] [231] [232] [233] [234] [235] [236] [237] [238] [239] [240] [241] [242] [243] [244] [245] [246] [247] [248] [249] [250] [251] [252] [253] [254] [255] [256] [257] [258] [259] [260] [261] [262] [263] [264] [265] [266] [267] [268] [269] [270] [271] [272] [273] [274] [275] [276] [277] [278] [279] [280] [281] [282] [283] [284] [285] [286] [287] [288] [289] [290] [291] [292] [293] [294] [295] [296] [297] [298] [299] [300] [301] [302] [303] [304] [305] [306] [307] [308] [309] [310] [311] [312] [313]


16

эффективности Парето. Тем не менее полезно рассмотреть проблему существования государственной бюрократии, равно как и бюрократических структур бизнеса, в терминах несостоятельности рынка.

Кроме всего прочего это полезно потому, что те же самые условия, которые приводят к несостоятельности рынка, с неизбежностью придают деятельности государственной бюрократии (а в известной степени-и бюрократических структур фирм) неэффективность и негибкость, которые так часто - и с полным основанием - рассматриваются в качестве признака бюрократии. Некоторые проявления неэффективности возникают и тогда, когда для деятельности государственной бюрократии или бюрократических структур бизнеса отсутствуют достаточные основания, однако проблема является наиболее очевидной и наиболее серьезной именно в тех случаях, когда несостоятельность рынка делает использование бюрократических механизмов необходимым.

К сожалению, причины, благодаря которым порождающие несостоятельность рынка условия создают также затруднения в деятельности бюрократии и ведут к ее неэффективности, не поддаются краткому изложению. Однако, вероятно, некоторое приближенное и интуитивное представление об этих причинах можно получить, рассуждая о том, чем вызвана необходимость существования бюрократии. Если, скажем, сбор выращиваемых на ферме фруктов или овощей лучще всего осуществлять вручную, а оптимальная форма оплаты труда каждого работника увязывает размер его вознаграждения с количеством буще-лей собранного им урожая, то для осуществления этой работы не требуется никакого бюрократического механизма. Когда сдельная или комиссионная форма оплаты труда является эффективной, рынок предоставляет каждому работнику более или менее оптимальные стимулы к работе и достижению максимально возможного уровня эффективности. В сущности, это связано с тем, что продукт состоит из более или менее однородных единиц или же известен вклад в общую выручку каждого из работников, так что результаты труда различных работников могут быть измерены с достаточной точностью.

Обратимся к другой крайности. Рассмотрим типичного государственного служащего, работающего в Министерстве иностранных дел. Даже если исходить из того, что задача данного министерства состоит в поддержании независимости страны мирными средствами, было бы очень затруднительно осуществлять оплату труда государственного служащего на сдельной или комиссионной основе или каким-либо иным способом, учитывающим эффективность его деятельности. Безопасность рассматриваемой страны во многом зависит от фактора, который может быть несколько вольно охарактеризован как состояние международных отнощении, т.е. от всемирного «невидимого», или общественного, блага, полную ответственность за создание которого не может нести ни одна страна. Однако даже если бы рассматриваемая страна была единственным «производителем» этого блага, Министерство иностранных дел не было бы единственным подразделением правительства или общественным институтом, причастным к этому. Кроме того,



в рамках Министерства иностранных дел наш государственный служащий является лишь одним из многих тысяч. Как измерить результат работы отдельного служащего или хотя бы «отделить» этот результат от результатов работы его коллег? Разумеется, работа государственного служащего не может оплачиваться на основе потока доходов, который он создает, поскольку, если в данном случае действительно имеет место несостоятельность рынка, результат труда не может быть реализован на соответствующем рынке. Благодаря этому на практике вознаграждение государственных служащих, занятых производством общественных благ, не является даже близкой аппроксимацией истинного результата труда каждого из них; размер вознаграждения государственных служащих в решающей мере зависит от косвенных показателей их деятельности - таких, как занимаемая должность, уровень образования, точность следования интересам руководства и приверженность «культуре», или идеологии, данной бюрократической структуры. Особенности систем организации государственной службы, правил конкурентных торгов и «чиновничьей волокиты» в значительной мере объясняются на основе этих аргументов (Olson, 1973; 1974).

Кроме того, рассмотренный выше фактор неделимости результата ограничивает наши знания об «общественной производственной функции», которая описывает деятельность государственной бюрократии в сфере производства общественных благ. Число стран - и даже число программ борьбы с загрязнением окружающей среды - меньше, чем число ферм (или опытных участков на экспериментальных сельскохозяйственных станциях), в связи с чем об управлении государством или о контроле над загрязнением известно в целом меньше, чем о сельском хозяйстве или производственных процессах в других конкурентных отраслях (Olson, 1982). Фаетор неделимости результата, мешающий определить общественную производственную функцию и производительность отдельных государственных служащих (а также ресурсов, используемыхвТосударственном секторе), обусловливает невозможность существования рынка даже с несовершенной конкуренцией, поэтому отсутствует какая-либо непосредственная информация о том, каких результатов в тех же обстоятельствах могла бы достигнуть альтернативная бюрократическая структура.

По большей части именно отсутствие информации, связанное с действием описанного выше фактора неделимости, обусловливает некоторые недостатки в работе бюрократии, которые бьши описаны в работах У. Нисканена и Г. Таллрка (Niskanen, 1971; Tullock, 1965). Формальная модель Нисканена, на которую имеются многочисленные ссьшки в литературе, опирается на предпосьшку, что лишь правительственные чиновники знают о том, сколько ресурсов должно быть истрачено для получения данного общественного результата (public output). Предполагается, что эти чиновники заинтересованы в росте бюрократических структур, поскольку власть должностных лиц, возможности продвижения по служебной лестнице и другие открытые перед ними перспективы являются возрастающей функцией от размера бюджета, которым они распоряжаются. Вместе с тем бюрократичес-



кая организация сталкивается с ограничением: электорат будет выступать против продолжения государственных программ, по которым совокупные издержки превышают ценность предоставляемых благ. Поэтому стратегия оптимизации, осуществляемая чиновниками, ведет к расширению бюрократических структур сверх размера, эффективного по Парето; в сущности, бюрократия присваивает весь «потребительский излишек», графически эквивалентный площади под общественной кривой спроса на данное предоставляемое правительством благо. Критики модели Нисканена указывали на то, что она абстрагируется от подчинения чиновников политикам, чьи шансы на переизбрание зависят от успехов правительства в предотвращении присвоения этого «потребительского излишка» бюрократией (см., например: Breton and Wintrobe, 1975). Эта критика имеет серьезный эмпирический фундамент, однако известно много случаев, когда должностные лица, опасавшиеся, что размер ассигнований на содержание возглавляемых ими органов окажется меньше ожидаемого, прекращали - или угрожали прекратить - осуществление функций, наиболее важных в политическом отношении (а не функций, имеющих подчиненное значение); именно такой результат следует из модели Нисканена. Хотя окончательный вывод может быть сделан только на основании дальнейших исследований, имеющиеся в настоящее время факты позволяют утверждать, что недостаток информации, обусловленный описанным выше фактором неделимости, действительно позволяет бюрократии присваивать часть «потребительского излишка», который в противном случае мог бы достаться собственно потребителям; однако стимулы, руководящие поведением политиков, препятствуют получению бюрократией всего «потребительского излишка».

Бюрократической структуре, функционирующей в рыночных условиях, свойственны некоторые, хотя и не все, информационные проблемы, характерные для государственной бюрократии. Подразделения крупных корпораций, занимающиеся управлением кадрами, бухгалтерским учетом, финансами и отношениями с общественностью, производят коллективные блага для корпорации в целом. С точки зрения принятия решений о том, какую долю прибьши фирмы отнести на счет усилий отдельного работника, их положение во многом сходно с рассмотренным выше положением Министерства иностранных дел: это обстоятельство объясняет многие аспекты сходства между бюрократическими структурами крупных корпораций и государственной бюрократией. Однако корпорация в целом - и даже национализированная фирма, производящая общественные блага в рыночных условиях, - не сталкивается при их продаже со столь серьезными проблемами, как государственный орган, производящий «неделимое» коллективное или общественное благо, которое нельзя продать на рынке. Фирма выпускает товар или услугу, которые являются «делимыми» в том смысле, что они могут предоставляться лишь тем, кто оплачивает их приобретение. Это означает, что продукт может быть непосредственно измерен в некоторых физических единицах или же, по крайней мере, доходы от продажи этого продукта поддаются измерению. Поскольку потребители,

[Старт] [1] [2] [3] [4] [5] [6] [7] [8] [9] [10] [11] [12] [13] [14] [15] [ 16 ] [17] [18] [19] [20] [21] [22] [23] [24] [25] [26] [27] [28] [29] [30] [31] [32] [33] [34] [35] [36] [37] [38] [39] [40] [41] [42] [43] [44] [45] [46] [47] [48] [49] [50] [51] [52] [53] [54] [55] [56] [57] [58] [59] [60] [61] [62] [63] [64] [65] [66] [67] [68] [69] [70] [71] [72] [73] [74] [75] [76] [77] [78] [79] [80] [81] [82] [83] [84] [85] [86] [87] [88] [89] [90] [91] [92] [93] [94] [95] [96] [97] [98] [99] [100] [101] [102] [103] [104] [105] [106] [107] [108] [109] [110] [111] [112] [113] [114] [115] [116] [117] [118] [119] [120] [121] [122] [123] [124] [125] [126] [127] [128] [129] [130] [131] [132] [133] [134] [135] [136] [137] [138] [139] [140] [141] [142] [143] [144] [145] [146] [147] [148] [149] [150] [151] [152] [153] [154] [155] [156] [157] [158] [159] [160] [161] [162] [163] [164] [165] [166] [167] [168] [169] [170] [171] [172] [173] [174] [175] [176] [177] [178] [179] [180] [181] [182] [183] [184] [185] [186] [187] [188] [189] [190] [191] [192] [193] [194] [195] [196] [197] [198] [199] [200] [201] [202] [203] [204] [205] [206] [207] [208] [209] [210] [211] [212] [213] [214] [215] [216] [217] [218] [219] [220] [221] [222] [223] [224] [225] [226] [227] [228] [229] [230] [231] [232] [233] [234] [235] [236] [237] [238] [239] [240] [241] [242] [243] [244] [245] [246] [247] [248] [249] [250] [251] [252] [253] [254] [255] [256] [257] [258] [259] [260] [261] [262] [263] [264] [265] [266] [267] [268] [269] [270] [271] [272] [273] [274] [275] [276] [277] [278] [279] [280] [281] [282] [283] [284] [285] [286] [287] [288] [289] [290] [291] [292] [293] [294] [295] [296] [297] [298] [299] [300] [301] [302] [303] [304] [305] [306] [307] [308] [309] [310] [311] [312] [313]